Propos recueillis par François Gaüzère, Cyril Pouzoulet et Naël Madi
Les questions d’armement sont devenues de plus en plus européennes ces dernières années, alors qu’elles étaient plutôt abordées sous un angle national jusqu’ici. Comment se concrétise la coopération industrielle européenne en matière de défense ?
La coopération entre États européens est aujourd’hui une nécessité dès lors que nous ne sommes plus capables de développer ou produire seuls toutes les capacités pour des raisons de coût mais aussi de maintien des compétences, faute d’un volume d’activités suffisant. Pour avoir des matériels de pointe, le coût de développement est devenu trop élevé pour un seul pays, même la France, et multiplier les projets en Europe pour des besoins identiques est un non-sens économique… et militaire. La coopération entre deux ou plusieurs pays est donc la solution pour accéder de manière autonome des capacités tout en assurant la disponibilité et la pérennité d’une base industrielle sur le sol européen. C’est tout l’enjeu des coopérations pour les futurs systèmes de combat aérien ou terrestre.
D’ailleurs, ces coopérations font sens quand on garde en tête que, dans une guerre face à un ennemi comme la Russie, nous n’irions pas seuls mais en coalition. Certains pays ont déjà mutualisé non seulement leurs matériels mais aussi leurs forces, comme les Néerlandais et les Belges dans le domaine naval afin de constituer une Marine complète, mais à deux. Les Néerlandais se sont également associés aux Allemands pour les forces blindées.
Une bonne solution pour assurer une défense efficace serait de se spécialiser dans les domaines militaires entre Européens afin d’avoir toutes les compétences ensemble, avec une réelle masse critique dans chacune des compétences – hormis pour la dissuasion nucléaire car cette mission ne peut pas être partagée.
Au niveau industriel, des progrès ont été réalisés pour mutualiser les efforts, mais avec difficultés car les pays rechignent à être dépendants les uns d’autres pour des raisons de sécurité d’approvisionnement. C’est un véritable frein à l’émergence de centres d’excellence à l’échelle européenne au moyen des programmes en coopération et donc une limite à la réorganisation transfrontalière des capacités industrielles d’entreprises pourtant européennes comme Airbus, MBDA, Thales ou encore KNDS.
Il est plus facile de mutualiser des capacités militaires, avec par exemple l’escadron franco-allemand de C-130J basé à Évreux ou le commandement européen du transport aérien (EATC) à Eindhoven, aux Pays-Bas, qui a permis de regrouper en pool les avions de transport. Ainsi, les pays mettent leurs avions au service d’un commandement commun et en retour ils peuvent, en fonction de leurs besoins, disposer des avions de l’EATC. Il faut cependant aussi reconnaître que, là aussi, nous pourrions aller beaucoup plus loin pour travailler entre Européens.
Ces dernières années, la France a progressé dans cette direction. Dans le cadre du programme Scorpion de l’Armée de Terre, elle a signé un partenariat stratégique avec la Belgique qui aboutit à travailler étroitement sur les véhicules blindés pour le programme belge CaMo dans le même esprit que celui de la coopération entre les Pays-Bas et l’Allemagne que j’ai déjà mentionnée.
La France cherche aussi à regrouper ses commandes avec d’autres, avec notamment l’accord annoncé au salon du Bourget cette année pour 700 missiles sol-air Aster avec l’Italie et pour un millier de Mistral [missiles sol-air de courte portée] acheté en commun avec la Belgique, Chypre, l’Estonie et la Hongrie. Une voie de réflexion est de construire notre stratégie selon la logique de “clubs”, pas forcément au travers de structures intégrées mais une coordination des efforts d’équipement et, pourquoi pas, de déploiement commun des matériels concernés. Mais pour aller vers une plus grande intégration européenne, qu’elle soit sur un plan militaire ou industriel, encore faut-il que les Européens le souhaitent. Or beaucoup de pays ne voient pas l’intérêt d’une autonomie stratégique européenne – idée fortement poussée par la France, car c’est le fondement de sa politique de défense depuis la crise de Suez en 1956.
A l’inverse, beaucoup d’États européens ne voient pas de problème dans le fait de dépendre des États-Unis pour leurs matériels. S’il est vrai que logiquement, en cas de guerre majeure, aucun pays européen ne partira sans les États-Unis, cela ne veut pas dire qu’ils viendraient automatiquement – surtout avec un président comme Donald Trump à la Maison Blanche. L’autonomie stratégique est donc une assurance vie pour les Européens et aussi, il ne faut pas l’oublier, le moyen d’être un allié crédible et fiable vis-à-vis des Américains au sein de l’Alliance atlantique. Développer l’industrie européenne de défense est d’ailleurs un moyen de répondre aux critiques des États-Unis sur le faible investissement des Européens dans la sécurité de l’espace euro-atlantique !
Le fonds européen de défense (FED) créé en 2017, première initiative pour apporter un soutien financier européen aux industriels de défense, a toutefois été critiqué pour les choix de ses bénéficiaires par la Commission européenne. Quel jugement portez-vous sur ce fonds ?
La Commission européenne a identifié depuis longtemps les limites des coopérations entre États dans l’armement. Elle a d’abord tenté de prendre la main sur le marché de l’armement mais les États ont immédiatement mis le holà, rappelant que la défense est en dehors du périmètre de l’Union européenne. Ne parvenant pas à supprimer l’article 346 du TFUE, elle a choisi d’agir indirectement en utilisant ses compétences en matière industrielle pour modeler ce marché. D’où le FED, qui concerne la compétitivité de l’industrie et non l’armement du point de vue juridique.
La Commission a réussi à faire passer deux directives en 2009 qui étaient nécessaires pour la mise en place d’un marché européen en convaincant les États que cela simplifierait le fonctionnement des programmes intergouvernementaux en coopération. Une directive a réduit les entraves aux partenariats transnationaux du côté de l’offre en facilitant les transferts industriels au sein de l’Union européenne. Elle permet à une entreprise non seulement de pouvoir vendre ses produits dans d’autres pays, mais également de travailler avec des partenaires dans plusieurs pays ou au travers de différentes implantations en Europe. Une autre directive a agi du côté de la demande en imposant aux États d’ouvrir leurs marchés publics de défense et de sécurité à la concurrence, sauf enjeu de sécurité nationale.
Ces deux directives étaient nécessaires mais insuffisantes, car elles ne sont pas incitatives. Créer un cadre permissif doit aller de pair avec des leviers pour réellement changer la donne. La Commission a créé les conditions pour le marché, mais pour que les États jouent le jeu, il faut leur proposer une “carotte” grâce à une aide financière. D’où l’idée du FED : utiliser des financements communautaires pour changer les pratiques des acteurs du marché de l’armement faute de pouvoir leur imposer la création d’un marché unique dans l’armement en raison des limites posées par les traités.
Cela suppose que chacun des acteurs y mette de la bonne volonté bien sûr. C’est un pari audacieux, fait par Jean-Claude Juncker en 2016, mais cette transformation est pertinente, car l’échelle européenne (pas nécessairement de l’Union européenne) est une nécessité au regard des montants, des enjeux, des investissements pour avoir une industrie pérenne et potentiellement compétitive.
La Commission apporte des financements complémentaires à ceux des États, mais cela a un grand avantage pour elle : elle peut ainsi fixer les règles du jeu. Cela va plutôt dans la bonne direction. Cependant, les moyens disponibles restent faibles aujourd’hui : environ 2 milliards d’euros en R&D par an, quand les pays de l’UE dépensent 240 milliards pour la défense. La Commission peut cependant avoir un effet levier grâce à ces ressources financières, car les budgets nationaux des États membres représentaient 9,5 milliards d’euros en 2022 pour la R&D de défense. Elle apporte donc un cinquième supplémentaire mais qui lui donne un pouvoir de négociation d’égal à égal au bout du compte.
Les initiatives de coopération européenne en matière d’industries de défense ne risquent-elles pas d’être concurrencées par des initiatives similaires de l’OTAN, en particulier le fonds otanien DIANA pour l’innovation de défense ?
L’OTAN n’est pas un acteur industriel : c’est avant tout un grand état-major interalliés permanent. L’Alliance atlantique est une alliance militaire qui repose sur la mise à disposition de moyens nationaux. L’OTAN n’a que très peu de moyens en propre et elle n’a pas démontré sa capacité à lancer des programmes d’équipement communs pour les pays membres. C’est d’ailleurs logique : ce n’est pas son cœur de mission et elle ne dispose pas de tous les outils nécessaires, contrairement à l’UE.
Ce n’est pas pour autant que l’OTAN n’a pas des velléités de jouer un rôle dans les questions industrielles. Par exemple, lors du sommet de Bruxelles en 2021, le Secrétaire général a lancé la création d’un fonds pour l’innovation de la défense et le mécanisme DIANA [Accélérateur d’innovation de défense pour l’Atlantique Nord] qui peuvent apparaître comme une réponse aux initiatives européennes dans l’armement. D’ailleurs, les Britanniques sont les principaux moteurs de DIANA. Mais ces deux mécanismes restent très marginaux en termes de moyens.
L’OTAN est d’abord et avant tout un état-major permanent destiné à préparer les États à faire face à un risque de guerre. Sa compétence réelle sur les questions industrielles se situe dans la définition des cibles capacitaires des pays membres. Le NDPP [NATO Defense Planning Process] identifie les priorités et définit les efforts appropriés pour chaque pays afin que l’alliance puisse être efficace collectivement en cas de conflit. Toutefois, les cibles du NDPP restent indicatives et l’OTAN n’a pas la possibilité de sanctionner le non-respect de ces objectifs par un pays.
A l’inverse, la Commission européenne tient les cordons de la bourse. À partir du moment où un État accepte de l’argent communautaire, il doit suivre les demandes de la Commission sur la gestion des programmes. Cette dernière a donc des leviers d’action bien plus efficaces pour s’imposer aux États, d’autant qu’elle a aussi pris la main, comme je l’évoquais précédemment, sur des dimensions importantes de la régulation du marché à l’échelle de l’Union européenne.
La différence de nature entre l’OTAN et l’UE fait qu’il existe plus une complémentarité qu’une réelle concurrence entre elles. L’OTAN a néanmoins un rôle majeur sur l’orientation des investissements car elle définit les bases de l’interopérabilité des forces et donc la sélection de matériels capables de répondre aux attentes. Le risque peut donc être que l’OTAN favorise des équipements américains et que la Commission, faute d’une expertise militaire, considère ces recommandations comme la meilleure solution. C’est pourquoi la future stratégie industrielle de défense de l’UE, le projet EDIS [European Defence Industrial Strategy] du commissaire Thiery Breton, va avoir un rôle important : elle doit faire la jonction entre le renforcement capacitaire en Europe et la poursuite d’une plus grande autonomie stratégique européenne.
L’UE doit participer au renforcement des capacités militaires des Européens mais sans renoncer à avoir la maîtrise de ces matériels. La construction d’une défense européenne par les Européens progresse mais il est important d’être vigilants et de ne pas lâcher la proie pour l’ombre. C’est pourquoi il faudra être attentifs aux orientations qui seront prises dans les prochains mois et notamment après l’élection du Parlement européenne en juin et la nomination d’une nouvelle Commission en octobre.