Par Matthieu de Ramecourt
« The Prime Minister has confirmed the UK will not use Galileo for defence or critical national infrastructures after Brexit »[1].
La récente déclaration du gouvernement britannique illustre la volonté de Londres de ne pas dépendre du système européen de navigation satellitaire après sa sortie de l’Union Européenne (UE). Cette annonce doit cependant être replacée dans son contexte national, marqué par une crise politique sans précédent au sujet du divorce avec Bruxelles.
Le Brexit, faisant suite au référendum du 23 Juin 2016, est devenu officiel le 29 Mars de la même année avec le déclenchement de l’article 50 du Traité sur l’Union Européenne[2]. Malgré l’incertitude pesant sur la ratification d’un accord avec l’Union, le Royaume-Uni conserve son statut de membre jusqu’au 29 Mars 2019. Dès le lendemain, la couronne britannique sort théoriquement de l’Union Européenne et de ses institutions : cette quasi-certitude influence directement la politique spatiale du Vieux Continent.
La politique spatiale en Europe repose sur trois niveaux : l’étatique, l’interétatique, et le communautaire. La sortie du Royaume-Uni de l’Union fait logiquement sortir Londres des programmes possédés par l’UE, dont le programme Galileo. Ce dernier, Global Navigation Satellite System (GNSS) européen à couverture mondiale, permet la géolocalisation de tout détenteur d’un capteur Galileo. Il sera à terme composé de 30 satellites opérationnels en orbite, de plusieurs centres de contrôle en Europe, et de stations de capteurs déployées à travers le monde[3]. Né en 1999 sous l’impulsion de la Commission Européenne, il permet à l’Union de rejoindre la Fédération de Russie, les Etats-Unis d’Amérique et la République Populaire de Chine[4] au sein du club restreint des puissances détentrices d’un GNSS à couverture globale.
Cette couverture mondiale permet à Galileo d’offrir quatre services distincts. Le service ouvert (OS) est gratuit pour tout détenteur d’un récepteur adéquat. Le service « commercial » (CS) est payant et, tout comme le service « search and rescue » dédié à la sécurité civile, doté de meilleures capacités. Enfin, le « Public Regulated Service» (PRS) est réservé aux applications gouvernementales et intéresse particulièrement les problématiques de sécurité et de défense. Ce dernier est pensé pour être robuste, à savoir utilisant des données cryptées, et pouvant assurer un service continu, y compris en cas de brouillage ou d’interférence électromagnétique.
Les préoccupations britanniques portent principalement sur l’accès à ce même PRS et aux contrats industriels découlant de l’ensemble du programme. Bien que ces revendications semblent légitimes, le système Galileo est un programme d’intérêt stratégique pour l’Union Européenne et ses Etats membres : en ce sens la Commission refuse logiquement ne serait-ce que d’ouvrir le débat sur le partage de ces avantages avec ce future État tiers qu’est le Royaume-Uni.
Galileo, un outil stratégique propriété de l’Union Européenne
Le système Galileo confère à l’Union et à ses membres deux avantages stratégiques non négligeables. Le contrôle du PRS crédibilise les forces européennes, alors que la géolocalisation est massivement utilisée par les armées contemporaines. De plus, la mainmise de l’Union sur la chaîne industrielle permet à celle-ci de contrôler les utilisateurs des différents services. L’entrée en service de Galileo permet ainsi une réelle politique d’influence internationale.
Le PRS, un avantage pour les armées européennes
Depuis les années 90 et la Revolution in Military Affairs américaine, les système spatiaux se sont progressivement intégrés au stratégies militaires. La militarisation de l’espace se caractérise ainsi par l’utilisation massive de données satellitaires afin d’assurer la suprématie opérationnelle des troupes engagées. Elle concerne, en plus de la géolocalisation, les systèmes de communication et de renseignement (optique et radar).
L’usage des données satellitaires de navigation à des fins militaires a connu, depuis les années 1990 et la mise en place opérationnelle du système GPS et de son volet crypté PPS en 1993, une ascension discontinue[5]. Cette utilisation a particulièrement été remarquée pendant la seconde guerre du Golfe, qualifiée alors de « première guerre spatiale »[6]. Concrètement, les données cryptées servent à localiser l’ensemble des troupes en temps réel, et augmentent la précision des missiles de croisières et des bombes guidées. Elles s’ancrent ainsi dans un ensemble plus large d’outils limitant le brouillard de guerre clauzewitzien, et permettent aux armées de réduire l’écart circulaire probable des frappes.
Le pragmatisme des armées contemporaines, liées aux problèmes de financement et à des difficultés de précision dans les « guerres propres »[7], entraîne la baisse de l’utilisation des autres moyens de navigation. Le guidage radar, tout comme le guidage laser, perdent ainsi leur place au profit du guidage satellitaire, moins onéreux et plus précis. Réservée à l’origine pour les systèmes les plus imposants, comme la dissuasion nucléaire ou la cavalerie, l’utilisation de la géolocalisation satellitaire se propage progressivement dans les systèmes les plus légers. On note ainsi que 3% des armes explosives utilisent les données satellitaires pendant la guerre du Kosovo (1999), 28% pendant la guerre d’Afghanistan (2001), et jusqu’à 80% pour la guerre d’Irak (2003)[8].
A l’inverse du GPS américain, pensé à des fins militaires puis ouvert au l’utilisation civile après la guerre froide, Galileo est construit principalement pour des raisons économiques. Bien que la Commission rappelle régulièrement son caractère civil, l’organisation institutionnelle propre au PRS illustre avec acuité sa nature duale. Ouvert à une utilisation fins militaires dans les prochaines années, le système Galileo permet à l’Union de mener une politique d’influence via le contrôle de récepteurs de données PRS.
Galileo, un outil d’influence pour l’Union
Le détenteur d’un GNSS peut partager son réseau crypté avec une entité tierce. Ce partage est cependant encadré, et marque la domination du propriétaire sur l’utilisateur, le premier pouvant discrétionnairement couper le signal crypté.
En ce sens l’Union Européenne reprend la stratégie américaine propre au PPS. Les Etats-Unis contrôlent, par le biais du Pentagone et de la procédure Foreign Military Sales la vente de récepteurs propres à recevoir le signal crypté. Chaque lot de récepteurs conçu par l’industrie américaine est unique, et possède une clé cryptographique spécifique que peut modifier le Pentagone[9]. Cette modification empêche alors la réception de tout signal. L’Union Européenne reprend la même stratégie. Des « autorités responsables PRS »[10] vont ainsi voir le jour. Ces entreprises devront être établies sur le territoire des Etats-membres, désignées par un Etat membre, et autorisées par le conseil d’homologation de sécurité des systèmes GNSS européens.
Parallèlement, les Etats tiers doivent se soumettre aux procédures prévues par l’article 218 du TFUE, à savoir la conclusion de deux accords avec l’Union : l’un portant sur la sécurité des informations, l’autre sur les modalités d’accès au réseau. Ces accords, qui cherchent « à promouvoir l’usage de la technologie européenne », ne peuvent porter sur « des questions particulièrement sensibles sur le plan de la sécurité, telles que la fabrication de modules de sécurité »[11]. Le Conseil de l’Union est également chargé du respect de ces normes, et possède le droit de retirer le titre d’autorité responsable à une entreprise ne suivant pas ses consignes. L’Union Européenne, ses administrations et ses membres ont pour leur part un accès « discrétionnaire et de manière illimité et ininterrompue dans toutes les parties du monde »[12] à ce signal. En clair, l’Union admet dans un souci d’influence et de rentabilité de coopérer avec des tiers, tout en gardant le contrôle de l’ensemble de la chaîne industrielle et sur l’utilisation de son signal PRS.
Ainsi la sortie du Royaume-Uni de l’Union Européenne lui retire le droit d’utiliser discrétionnairement du PRS et de profiter de l’influence que procure son contrôle. Si le Royaume Uni souhaite utiliser le système Galileo et son PRS, ils devront conclure avec l’Union deux accords distincts les plaçant en infériorité stratégique. Cette position est actuellement refusée par le gouvernement britannique, qui estime cet élément contraire à son « intérêt national »[13].
Difficultés relatives pour l’Union, perte sèche pour le Royaume-Uni
Le retrait britannique n’est pas susceptible de nuire fondamentalement au programme européen. Bien que le Brexit puisse entraîner des coûts et délais supplémentaires, ces derniers apparaissent bien faibles au regards du budget et du temps investit par l’Europe. La structure politique et l’avancée technique du programme le mette à l’abri d’un potentiel chantage britannique. C’est en revanche le Royaume-Uni qui subira les principaux revers, nuisant à son accès à un marché porteur, perdant les investissements conséquents investi ces dernières années, et en se voyant relégué au statut de puissance tierce.
La faible influence du Brexit sur le programme Galileo
L’équilibre de la gouvernance du PRS, particulièrement sensible au regard des enjeux de sécurité et de défense, explique l’impossibilité du maintien de la Grande Bretagne dans la gestion du service crypté. De plus, Galileo arrivant à maturité dans les années à venir, le retrait britannique ne nuit que partiellement aux finitions du GNSS.
La gouvernance du PRS est établie par le décision du Conseil du 22 Juillet 2014[14]. Trois acteurs sont impliqués dans ce partage des compétences, illustrant à la perfection les équilibres internes à l’Union. Sont ainsi concernés le Conseil de l’Union Européenne (organe interétatique), le Haut représentant du SEAE (organe communautaire), et l’agence GNSS (organe technique). Le mode de gouvernance varie en fonction du contexte international : est alors responsable le Conseil de l’UE, ou le Haut représentant[15]. Ce mode de gouvernance répond tant à l’impératif de réactivité en cas de crise, que celui de contrôle interétatique dans un Europe de la Défense qui peine à émerger. Le vote à l’unanimité du Conseil est également contrebalancé en cas de crise grave. Dans cet ensemble particulièrement équilibré, le maintien d’une entité extra-communautaire est difficilement envisageable. Propriété de l’UE, sous contrôle du Conseil de l’UE, mené par une agence de l’UE décentralisée, le programme Galileo ne peut être partagé.
La sortie du Royaume-Uni de l’Union pose cependant deux contraintes techniques. La première est l’emplacement de l’un des centres de Sécurité du Système Galileo (CSSG) en Angleterre. Le second est l’expertise britannique dans le cryptage du réseau PRS. Ces deux inconvénients sont cependant mineurs au regard du temps -plus de 20 ans- et du budget -environ 10 milliards d’euros- consacré par l’Europe à un tel programme.
Le CSSG, définit comme une « interface opérationnelle entre les autorités PRS responsables, le Conseil ainsi que le Haut Représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité »[16] se situe en effet sur deux sites, l’un en France à St Germain en Laye, l’autre à Swanwick près de Southampton. Anticipant le retrait britannique de l’UE, le CGSS basé en Angleterre serra déplacé en Espagne dès Mars 2019[17]. Les propositions d’accords sur le Brexit de Mars et Novembre 2018, bien que non ratifiés par le Parlement britannique, illustrent l’absence de débats à ce sujet[18].
Plus préoccupant, le Brexit est synonyme de perte de l’expertise britannique dans certains domaines sensibles. La société Surrey Satellite Technology[19], filiale britannique d’Airbus lié à l’industriel allemand OHB-System pour le développement de composantes électronique des satellites de Galileo, devrait sortir du programme. La filiale britannique du groupe canadien CGI[20], spécialiste du cryptage investit dans la gestion du PRS, devrait suivre le même chemin[21]. Selon le discours britanniques, cette perte d’expertise participerait à la perte d’un milliard d’euros et plusieurs années d’étude pour Galileo. Du côté européen, c’est cependant l’optimisme qui prédomine. Jean Yves le Gall, directeur du CNES, estime de son côté que « tout risque a été écarté »[22] à ce sujet. Certains industriels européens pourraient profiter du retrait britannique dans ce secteur.
Quelle place pour le Royaume-Uni après le Brexit ?
La porte de Galileo n’est cependant pas fermée pour le Royaume-Uni. Ayant participé à hauteur de 14% de son budget (soit environ 1,4 milliards d’euros) et effectué 17% de l’effort industriel[23], le Royaume Uni pourrait facilement nouer avec l’Europe un partenariat privilégié. Cependant, en plein débats parlementaire, c’est l’option d’un splendid isolation vis à vis du continent qui se dessine.
Les institutions européennes ne refusent pas l’idée d’un accord privilégié avec la couronne britannique. L’histoire de Galileo lui ont permis de tisser d’étroites relations avec plusieurs entités tierces, comme les Etats-Unis, la Norvège ou encore la Suisse. A la fin des années 90, les Etats-Unis s’opposaient en effet catégoriquement à l’idée d’un programme européen menaçant le quasi-monopole que leur procurait le GPS[24]. En 2004, à la suite de relations tumultueuses, les Etats-Unis et l’Union Européenne signèrent un accord de coopération, encrant définitivement la rivalité dans le domaine économique[25]. Pour la Suisse et la Norvège, les causes du rapprochement sont différentes. Membres de l’Agence Spatiale Européenne (ESA), les deux Etats ne sont cependant pas membre de l’Union Européenne. Participant à de nombreux programmes européens et ayant l’habitude d’une coopération étroite, les deux Etats signèrent avec l’UE des accords de coopération entre 2010 et 2014.
Les déclarations du gouvernement britannique annoncent clairement que le Royaume-Uni ne suivra pas cette voie. Bien que membre de l’ESA, le cabinet de Theresa May semble privilégier l’idée d’un nouveau système de géolocalisation 100% britannique, doublé d’une coopération renforcée avec les Etats-Unis[26]. Par ce biais, les responsables britanniques affichent leur volonté d’une Grande Bretagne indépendante en tous points de l’Union. Deux hypothèses peuvent être dégagées quant à l’origine de ces annonces. La première est contextuelle. La première ministre est en lutte avec l’aile droite de sa propre majorité, favorable à un hard Brexit et contestant l’accord négocié avec l’UE. Un souverainisme affiché dans le domaine spatial peut être vu en ce sens comme une tentative d’influencer une partie de l’opinion publique. La seconde est industrielle. En promouvant un système national, le gouvernement britannique peut espérer sauver son industrie spatiale, largement dépendante de ses importations vers le vieux continent[27]. Toujours est-il que, si le gouvernement outre-Manche poursuit cette voie, il semble peu probable qu’il soit financièrement capable de produire un système à couverture globale. En revanche les exemples indien et japonais peuvent fournir des pistes de réflexion. Les deux Etats ont développé des systèmes régionaux, respectivement l’Indian Regional Navigation Satellite System et le Quasi-Zenith Satellite System, en supplément d’accords avec le GPS américain.
Le Brexit, rupture entre le Royaume-Uni et l’Union Européenne, fait sortir la couronne britannique du programme Galileo. Propriété de l’Union Européenne, ce dernier apparait comme un atout stratégique non négligeable dans un contexte international particulièrement dégradé. La sensibilité de son volet militaire, le Public Regulated Service, oblige un mode de gouvernance particulièrement équilibré au sein duquel un Etat tiers n’a pas sa place. Ne souhaitant pas subir une domination européenne dans le secteur, le gouvernement britannique fait la promotion d’un système national en coopération avec les Etats Unis. Les mois à venir nous informeront sur la nature de ce projet, et sur la réalité des relations que Londres souhaite tisser avec Bruxelles. Si la couronne britannique souhaite conserver son indépendance, l’existence de deux accords (l’un avec l’UE, l’autre avec Washington) serait on ne peut plus logique. Dans le cas contraire, face à la difficile création d’un système à couverture mondiale, Londres devra choisir entre une dépendance outre-Manche, ou outre-Atlantique.
SOURCES ET REFERENCES :
[1]Press release, UK to tell EU it will no longer seek access to secure aspects of Galileo, 1/12/2018, Disponible en ligne : https://www.gov.uk/government/news/uk-to-tell-eu-it-will-no-longer-seek-access-to-secure-aspects-of-galileo
[2]Art 50, Alinéa 1, du TUE : « Any Member State may decide to withdraw from the Union in accordance with its own constitutional requirements »
[3] https://ec.europa.eu/growth/sectors/space/galileo/launches_en
[4] Respectivement avec les systèmes GLONASS, GPS et BDS, voir en ce sens Joint Statement, ICG, Ninth Meeting of the International Committee on Global Navigation Satellite Systems, 10-14 November 2014 Prague, Czech Republic, p.2.
[5]EISENHOWER, Susan, « Défense spatiale : ambitions et ambigüités américaines », Politique américaine, 2005/3 (N° 3), p. 11-24
[6]BAUTZMANN, Alexis, « Dominance informationnelle et idéologie spatiale américaines. Essai d’anthropologie stratégique », Les Cahiers du numérique, 2002/1 (Vol. 3), p. 70.
[7]VERSCHUUREN, Pim, « Géopolitique spatiale : vers une course à l’espace multipolaire ? », Revue internationale et stratégique 2011/4 (n° 84)
[8]BARLIER, François, « Galileo, un enjeu stratégique, scientifique et technique », Collection Perspective stratégique, l’Harmattan, 2008, p. 162.
[9] Report frome the Assistant Secretary of Defense, Global Positionning System Precise Positioning System Service Performance Standard, February 2007
[10] Décision 1104/2011/UE du Parlement européen et du Conseil du 25 octobre 2011 relative aux modalités d’accès au service public réglementé offert par le système mondial de radionavigation par satellite issu du programme Galileo, art 7.2.
[11] Ibid. Considérant 5.
[12] Ibid. Art.3.1.
[13]Op. Cit. Press release, UK to tell EU it will no longer seek access to secure aspects of Galileo, 1/12/2018.
[14] Décision 2014/496/PESC du Conseil du 22 juillet 2014 sur les aspects du déploiement, de l’exploitation et de l’utilisation du système mondial de navigation par satellite européen portant atteinte à la sécurité de l’Union européenne
[15] Ibid. Art. 1, 2, 3 et 4.
[16] Op. Cit. Décision 1104/2011/UE, art 6.
[17]Communiqué de presse de la Commission, Politique spatiale: le site de sauvegarde du Centre de surveillance de la sécurité Galileo déménage en Espagne, Bruxelles, le 24 janvier 2018
[18] Respectivement : European Commission, Task Force for the Preparation and Conduct of the Negociations with the United Kingdom under Article 50 TEU, Draft agreement on the withdrawal of the UK of Great Britain and Nothern Ireland from the UE, chapitre 6, article 114, 16-19 mars 2018 ; et European Commission, Task Force for the Preparation and Conduct of the Negociations with the United Kingdom under Article 50 TEU, Draft agreement on the withdrawal of the UK of Great Britain and Nothern Ireland from the UE, as agreed at negotiators’ Level, art 119, 14 novembre 2018.
[20]https://www.cgi-group.co.uk/en-gb
[21]LAMIGEON, Vincent, « Un GPS britannique concurrent de Galileo, le nouveau bluff du Royaume-Uni? », Le monde, 03/08/2018
[22]TREVEDIC, Bruno, Galileo, bientôt 100% opérationnel et à l’abris du Brexit, les Echos, 25/07/2018
[23]ESPI, Brexit and Space, ESPI’s Briefs n°24, Juillet 2018
[24] Rapport de M. Bertrand Auban, fait au Sénat au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées sur le projet de loi autorisant l’approbation de l’accord relatif à l’hébergement et au fonctionnement du centre de sécurité Galileo, Paris, le 7 Mai 2014
[25] https://ec.europa.eu/growth/sectors/space/galileo/documents_en
[26]Press release, UK to tell EU it will no longer seek access to secure aspects of Galileo, 1/12/2018, https://www.gov.uk/government/news/uk-to-tell-eu-it-will-no-longer-seek-access-to-secure-aspects-of-galileo
[27] Op. Cit. ESPI, Brexit and Space, ESPI’s Briefs n°24, Juillet 2018