Quelle est l’unité stratégique de l’Europe ?

Par Simon Roche

La stratégie classique, comme elle s’est développée en Occident, peut se définir comme l’élaboration, la mise à disposition et l’emploi de moyens militaires à des fins politiques[1]. Autrement dit, l’outil militaire n’est rien en soi. Il n’existe qu’en tant qu’il se trouve soumis à une autorité politique qui lui confère une finalité, des limites et par-dessus tout un sens. Revenir à ces fondamentaux est particulièrement important à une époque où, l’Europe ayant récolté les « dividendes de la paix », elle doit à nouveau réfléchir à sa défense et sa sécurité face à la recrudescence des menaces, tant terroristes qu’émanant des Etats-puissances.

Avant de répondre à la question du choix du modèle de défense de l’Europe pour demain, que cela soit l’Europe de la défense ou l’OTAN, sans que les deux ne s’excluent mutuellement^[2], il semble important de revenir à l’échelon politique et d’élaborer une nécessaire définition stratégique de l’Europe[3].

 

La stratégie, une réalité davantage politique que physique : l’impossibilité d’une Europe géographique

La question des frontières géographiques de l’Europe n’est pas seulement une question académique, elle est également une question politique. L’idée d’une Europe unie de « l’Atlantique à l’Oural »[4] avait déjà été un dessein du général de Gaulle dans les années 1960, avant d’être un éphémère projet de l’Alliance Atlantique après la fin de la guerre froide. Ce projet avait alors été porté par le Secrétaire d’Etat américain de l’époque, James Baker, qui osait imaginer « une communauté euro-atlantique qui s’étendrait vers l’Est de Vancouver à Vladivostok » (propos tenus le 24 juin 1991). Il faut cependant replacer cette annonce dans la réflexion sur les relations internationales au XXème siècle. La fin de la guerre froide laissait présager une possible alliance avec la Russie qui aurait été l’alliance des vainqueurs de 1945 – « alliance des vainqueurs » qui avait tragiquement manqué dans l’entre-deux-guerres^[5].

Cette question des limites de l’unité européenne n’est pourtant pas dépassée. Le géographe Yves Lacoste a lui-même interrogé la possibilité d’une « Europe de l’Atlantique à l’Oural »[6] au XXI^ème siècle, la Russie intégrant un ensemble géopolitique et géostratégique européen. Cette thèse est intéressante mais elle nous semble dépassée. Elle se fondait, en 2005, sur un futur désengagement américain en Irak – d’aucuns croyaient alors que la guerre d’Irak était une victoire[7] – qui aurait permis la formation d’un bloc « islamiste » « au sud de la Méditerranée et en Asie centrale »[8].

Ces présupposés ne se sont pas vérifiés. Les Etats-Unis étaient loin d’avoir achevé leur intervention au Moyen-Orient, où ils se sont longtemps enlisés. La région s’est trouvée déstabilisée par les répercussions du « printemps arabe » en Syrie, au point qu’elle est de nouveau un foyer d’instabilité et de division pour le monde musulman. Loin de participer à un destin stratégique commun, la Russie est de nouveau perçue comme une menace par le reste de l’Europe, en particulier depuis les années 2010[9]. L’unité stratégique de Brest à Vladivostok est aujourd’hui une chimère.

Si l’Europe géographique est aujourd’hui une impasse, c’est que la stratégie est avant tout une affaire politique. Deux modèles s’offrent alors à la réflexion stratégique : d’un côté, une Europe atlantique, comprise comme la partie européenne de l’Alliance atlantique ; de l’autre, une Europe politique, fondée sur l’Union Européenne.

Fin ou moyen ? La construction historique d’une Europe atlantique

La défense de l’Europe est en effet un pilier fondateur, historique et structurant de l’Alliance Atlantique. Cependant, cette unité européenne est une construction qui ne va pas de soi à la fin de la guerre : en 1945, l’Europe occidentale ne se pense pas unifiée stratégiquement pour sa défense ; l’URSS est alors encore une alliée et la « Guerre Froide » un profond anachronisme ; les Etats-Unis projettent un désengagement rapide de leurs divisions d’Europe[10].

L’année 1948 est le réel fondement de l’Europe atlantique. Le 17 mars 1948 est créée, à Bruxelles, l’Union Occidentale (U.O.) qui réunit les pays du Benelux, la France et la Grande-Bretagne autour d’une « assistance mutuelle automatique » (clause qui sera le fondement de l’article 5 du Traité de Washington). Il est intéressant de noter que cette Union Occidentale se fédère en faisant directement référence à un potentiel retour de la menace allemande. Elle s’inspire ici du traité d’assistance mutuelle de Dunkerque, signé entre la France et la Grande-Bretagne le 4 mars 1947. Ainsi, encore en 1948, l’union des pays d’Europe occidentale se fait davantage face à l’Allemagne que face à la Russie soviétique !^[11]

De leur côté, les Etats-Unis font un choix décisif cette année-là avec la proposition Vandenberg qui autorise le gouvernement américain à signer des accords régionaux dans la tradition des Nations Unies, se référant à l’article 51 de la charte qui définit la légitime défense des Etats[12]. C’est un revirement important pour la politique extérieure des Etats-Unis qui restaient à cette époque isolationnistes. Ainsi, l’unité atlantique ne se crée pas avant 1949 et regroupe, à l’époque, douze membres que sont les Etats signataires de l’Union Occidentale, les Etats-Unis, le Canada, le Danemark, l’Islande, l’Italie la Norvège et le Portugal. L’Allemagne n’intégrera l’Alliance qu’en 1955, pour sa partie fédérale, après la Grèce et la Turquie (1952) ! L’Espagne est un cas particulier du fait de son histoire politique au XX^ème siècle. Elle intègre l’Alliance en 1982 et il faut attendre 1998 pour qu’elle participe à la structure militaire intégrée.

La deuxième strate de l’Europe atlantique date de la fin de la guerre froide et des élargissements consécutifs entre 1997 et 2017 en faveur des anciens pays soviétiques. Les objectifs de ces élargissements avaient été fixés en amont dans un rapport officiel publié en 1995[13] : « L’objectif est d’assurer pour tous une plus grande stabilité et une plus grande sécurité dans la zone euro-atlantique, sans recréer des lignes de division ». Serait-ce enfin l’avènement d’une unité stratégique du continent européen ? Malheureusement, il semblerait que cette vague d’élargissement ne se fonde pas originairement sur une motivation stratégique. L’élargissement à l’Est était plus un moyen de détourner l’Alliance de la problématique yougoslave[14] que de consacrer le destin stratégique d’une Europe atlantique.

Quel enseignement tirer de cette brève histoire de la construction euro-atlantique ? Il semblerait que l’unité atlantique de l’Europe soit avant tout un moyen et non une fin en soi. Une alliance se fonde sur le constat « qu’ensemble on est plus fort que tout seul ». Autrement dit, l’alliance a pour finalité la production d’un bien public que constitue un niveau de protection commun à tous les Etats membres, quel que soit leur outil militaire (ce bien public est garanti à tous au sein de l’Alliance Atlantique par l’article 5 du traité de Washington).[15] De tout cela on peut conclure que l’Alliance Atlantique et par extension son organe militaire, l’OTAN, sont avant tout des moyens utilisés par les parties prenantes pour améliorer collectivement leur sécurité. Or, l’OTAN n’est pas tant un outil militaire propre à une institution politique (l’Alliance Atlantique), elle est également un outil militaire entre les mains des Etats membres, qui, par ailleurs, conservent leur outil militaire personnel. Autrement dit, l’unité euro-atlantique spécifique à l’Alliance est avant tout un moyen mis en place par les Etats-membres afin d’assurer une meilleure sécurité commune.  Malheureusement, ceci ne semble pas suffisant pour fonder une réelle unité stratégique européenne : bien plus qu’un moyen, il faut se demander dans quelle mesure la sécurité européenne pourrait être aujourd’hui une fin en soi, répondant à une unité stratégique propre, et subordonnée à une politique européenne autonome.

 

La volonté comme principe de la stratégie : l’imperfection d’une Europe politique

Si la stratégie est subordonnée au politique, l’unité de l’Europe politique, matérialisée dans les institutions de l’Union Européenne, serait sur le papier la meilleure pour une conception stratégique de la défense de l’Europe. Pourtant, malgré les diverses actions menées dans ce sens[16], il semblerait que l’Europe politique manque tout au moins d’une « culture stratégique » – certains préfèreront le terme d’« autonomie stratégique ». Il semble surtout que l’Europe politique manque, avant tout, d’une unité stratégique. Comment expliquer ce paradoxe ?

Pour comprendre cela il faut repartir de ce qu’est la stratégie. Prenons la définition du général André Beaufre : « Je crois que l’essence de la stratégie gît dans le jeu abstrait qui résulte, comme l’a dit Foch, de l’opposition de deux volontés. […] C’est donc l’art de la dialectique des forces ou encore plus exactement l’art de la dialectique des volontés employant la force pour résoudre leur conflit »[17]. Cette définition se rapproche de celle du maître de la pensée stratégique occidentale, Clausewitz : « la violence, nous voulons dire la violence physique […], est donc le moyen d’imposer notre volonté à l’ennemi, ce qui est notre fin »^[18]. Ces deux penseurs centrent la stratégie sur l’idée de volonté. Pour les paraphraser, la guerre n’est rien d’autre que l’affrontement de deux volontés politiques. Par extension, la stratégie consiste à mettre en place des moyens militaires afin de contraindre la volonté adverse. C’est la recherche d’une décision politique par les armes : « la seule loi générale les englobant tous [les différents objectifs politiques] est celle qui […] ne considère que l’essence même de la décision que l’on recherche. Cette décision c’est l’acceptation par l’adversaire des conditions que l’on veut lui imposer. Dans cette dialectique des volontés, la décision est un évènement d’ordre psychologique que l’on veut produire chez l’adversaire : le convaincre qu’engager ou poursuivre la lutte est inutile ».[19]

 

C’est là que réside le principal problème à une unité stratégique de l’Europe politique : la volonté, qui nécessite par définition un consensus. Or, on peut se poser la question de savoir si cette volonté politique existe en Europe. Car il ne faut jamais oublier que la stratégie correspond, d’une manière ou d’un autre, à engager des hommes et leur vie, du matériel et son coût, pour défendre une volonté politique. Ici s’éclaire le paradoxe d’une Union Européenne sans stratégie. Peut-il y avoir une unité stratégique dans une Europe politique, dont les politiques ne font pas nécessairement consensus ? Aussi aboutie que soit la construction de l’Europe, elle semble avoir été imparfaite à construire une unité stratégique entre ses membres, c’est-à-dire une volonté commune et unifiée.

 

Dès lors, l’erreur de l’Europe politique serait de vouloir construire une Europe de la Défense selon une logique de moyens, c’est-à-dire de penser que le développement d’outils militaires proprement européens permettront de construire une culture et une unité stratégique européenne[20]. Or, la réflexion stratégique et l’histoire montrent que l’on doit réfléchir avant tout selon une logique de finalité : « Au lieu d’être proportionnées à la valeur vitale du dessein politique final, l’intensité et l’étendue du moyen n’ont plus qu’une mesure : être plus grandes que ce qui cherche à être plus grand qu’elles. C’est-à-dire qu’elles n’ont plus du tout de mesure extrinsèque. Le moyen se détache pour ainsi dire du but pour acquérir une vie propre, vie exubérante, et d’un développement indéterminé, comme s’il était, non plus un moyen dont l’importance est subordonnée à celle du but, mais un but en soi cultivé pour soi-même »[21]. C’est déjà rappeler ce que disait un siècle plus tôt Clausewitz lorsqu’il subordonnait la « loi des extrêmes », logique spécifique à la guerre qui n’a par essence pas de limite sauf à être perdue d’avance, aux « fins politiques de la guerre » : « l’objectif visé au moyen de l’action militaire et les efforts requis à cet effet seront étalonnés en fonction des fins politiques, causes initiales de la guerre »[22]. Prophète incompris, évangile tronqué en 1914[23].

 

Dans l’Europe d’aujourd’hui, les sujets de la défense sont les Etats membres. Il ne peut en être de même pour l’Europe politique pour qui le sujet de la défense devra être un sujet unique et commun, dont la stratégie aura pour but de défendre les valeurs, les intérêts et les institutions de l’Union Européenne, de la même manière qu’aujourd’hui l’armée française est employée avant tout pour défendre les valeurs, les intérêts et les institutions de la République Française. Or ceci nécessite une volonté politique unifiée et unique, ce dont, à l’heure actuelle, l’Europe n’est pas capable[24].

***

 

Quelle conclusion tirer de cette étude ? Le but n’était pas de trouver le meilleur modèle possible ou existant, ou au contraire d’affirmer l’impossibilité de l’unité stratégique de l’Europe. La question n’est d’ailleurs pas là : alors que sonne le tocsin aux portes de l’Europe, l’unité stratégique européenne est nécessaire. Assurément, elle ne pourra se faire qu’en se fondant sur ces trois modèles.

La première raison d’être de la défense est la protection d’un territoire. Une unité stratégique de l’Europe devra donc répondre à la question de ses limites géographiques. Mais en même temps, elle est une construction avant tout politique à même de défendre les valeurs et les intérêts européens. Si l’OTAN est aujourd’hui la plus à même de défendre l’Europe, elle ne remplit pas pleinement les conditions d’une défense de l’Europe. Car au fond, cette défense ne pourra se faire que par une volonté stratégique proprement européenne, où la défense de l’Europe ne serait pas un moyen, mais belle et bien une fin en soi.

 

Sources : 

[1] Cette définition, assez simple, est ouvertement inspirée de celle de Sir Basil H. LIDDLE HART, Stratégie, 1954 : « art de distribuer et mettre en œuvre les moyens militaires pour accomplir les fins de la politique ».

[2] « En matière de défense notre objectif doit être la capacité d’action autonome de l’Europe en complément de l’OTAN », Initiative pour l’Europe, discours du Président de la République Emmanuel Macron à la Sorbonne, le 26 septembre 2016.

[3] Le concept « d’unité stratégique » n’est pas aujourd’hui fondé mais doit se comprendre de la manière la plus simple dans cette article : quelle est ou quelle doit-être l’unité de l’Europe qui met en place sa défense ?

[4] Discours de Strasbourg de Charles De Gaulle, le 23 novembre 1959.

[5] Olivier KEMPF, L’OTAN au XXIème siècle : la Transformation d’un héritage, Perpignan, Edition du Rocher, 2014, p. 238.

[6] Yves LACOSTE, « Dans l’avenir, une très grande Europe de l’Atlantique au Pacifique ? », Hérodote 2005/3 (no 118), p. 202-212.

[7] Pour un résumé sommaire et complet de la guerre d’Irak et ses conséquences, se référer à l’ouvrage récemment réédité de Gérard CHALIAND, Pourquoi perd-on la guerre ? Un nouvel art occidental, Paris, Odile Jacob, 2016, p. 127-138.

[8] Yves LACOSTE, Op. cit., p. 212.

[9] La première grosse attaque russe contre un pays européen est une attaque informatique contre l’Estonie en 2007, bien avant la « première guerre européenne du 21^ème siècle » entre la Russie et la Géorgie. Cf. Andrew RADIN. « Hybrid Warfare in the Baltics: Threats and Potential Responses ». Santa Monica, CA: RAND Corporation, 2017, p.19.

[10]  Le changement de la politique américaine se fait en réalité en 1947, de manière assez « douloureuse ». En effet, les réalités de l’après-guerre imposent aux Etats-Unis d’abandonner leur volonté d’instaurer un ordre mondial démocratique comme l’avait voulu Roosevelt, en faveur d’un système régional et d’un investissement en Europe, d’abord économique puis militaire. Cf. Georges-Henri SOUTOU, La Guerre de Cinquante Ans, les Relations Est-Ouest : 1943-1990, Paris, Fayard, 2001, p. 162-167.

[11] L’article 1^er du traité de Dunkerque stipule : « les Hautes Parties Contractantes, au cas où la sécurité de l’une d’entre elles se trouverait menacée du fait de l’adoption par l’Allemagne d’une politique d’agression ou d’une initiative allemande de nature à rendre possible une telle politique, prendront d’un commun accord […] les mesures les plus propres à mettre fin à cette menace ».

On retrouve la même idée dans l’article 7 du traité de Bruxelles : « A la demande de l’une d’entre Elles, le Conseil Consultatif sera immédiatement convoqué en vue de permettre aux Hautes Parties Contractantes de se concerter sur toute situation pouvant constituer une menace contre la paix, en quelque endroit qu’elle se produise, sur l’attitude et les mesures à adopter en cas de reprise d’une politique d’agression de la part de l’Allemagne ou sur toute situation mettant en danger la stabilité économique. »

Sur le sujet voir Georges-Henri SOUTOU, Op. cit., p. 197-198.

[12] « Aucune disposition de la présente Charte ne porte atteinte au droit naturel de légitime défense, individuelle ou collective, dans le cas où un Membre des Nations Unies est l’objet d’une agression armée, jusqu’à ce que le Conseil de sécurité ait pris les mesures nécessaires pour maintenir la paix et la sécurité internationale ».

[13] Etude sur l’élargissement de l’OTAN, 3 septembre 1995.

[14] Thèse avancée par Olivier KEMPF, Op. cit., p. 245.

[15] Sur la théorie économique appliquée à l’Alliance Atlantique, se référé à Olivier KEMPF, Op. cit., p. 410-412.

[16] Notamment le lancement d’un Fond Européen de Défense (FED) le 7 juin 2017 à hauteur de 5,5 milliards d’euros dans le but de « supporter la recherche et la capacité de développement en matière de défense de l’Union Européenne »  et de la Coopération Structurée Permanente (PESCO) en décembre 2017 qui se réunit la majorité des Etats de l’Union-Européenne autours d’une « politique contraignante sur le long-terme de coopération sur les capacités et les opérations », cf. « European Security and Defence: The basics », European Union Institute for Security Studies – EUISS, décembre 2017.

[17] Général André BEAUFRE, Introduction à la Stratégie, Paris, Armand Colin, 1963. [Édition Hachette Littératures, 1998, p. 34.]

[18] Carl VON CLAUSEWITZ, De la Guerre, 1832. [Édition Perrin, 2014, p.38].

[19] Général André BEAUFRE, Op. cit., p. 35.

[20] A titre d’exemple, c’est la solution avancée très récemment par le PDG de Naval Group dans une audition du 6 mars 2018 devant la Commission de la Défense nationale et des forces armées de l’Assemblée Nationale à propos de la loi de programmation militaire. Vidéo de l’audition disponible au lien suivant : http://vod.assemblee-nationale.fr/video.5632477_5a9eb8c03f56d.commission-de-la-defense–m-herve-guillou-pdg-naval-group-et-m-patrice-caine-pdt-thales-sur-le-6-mars-2018.

[21] Jean LAGORGETTE, Le Rôle de la Guerre, 1906.

[22] Carl VON CLAUSEWITZ, Op. cit., p.46.

[23] Thèse fameuse de Raymond ARON, Penser la Guerre, Clausewitz, 2. L’âge planétaire, Paris, Gallimard, 1976, p. 17-56.

[24] Patrick KLAOUSEN, « L’Europe de la défense en panne de volonté politique, ou comment la force advint à l’Union sans que l’Europe ne devienne puissante », in Frédéric DESSBERG, Christian MALIS et Isabelle DAVION [dir.], Les Européens et la Guerre, Paris, Publication de la Sorbonne, 2013.